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      經濟論文

      “一帶一路”倡議下我國生物安全問題的法律應對

      時間:2022年09月19日 所屬分類:經濟論文 點擊次數:

      摘要:非洲豬瘟等生物安全事件給我國帶來諸多危害,直接影響人們的生活質量和健康,也不利于國際貿易。造成該現象的原因主要有:一帶一路倡議下國際合作帶來的商品流通速度加快和生物遷移路徑的多樣性,使動物疫病的侵入防不勝防;我國生物安全風險防范意識、

        摘要:非洲豬瘟等生物安全事件給我國帶來諸多危害,直接影響人們的生活質量和健康,也不利于國際貿易‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。造成該現象的原因主要有:“一帶一路”倡議下國際合作帶來的商品流通速度加快和生物遷移路徑的多樣性,使動物疫病的侵入防不勝防;我國生物安全風險防范意識、相關制度及其實施等方面存在不足‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。為有效防控生物安全事件,應參照相關國際條約,借鑒他國做法,在國內和國際兩個層面采取有效措施:前者如提升防范意識、完善進出境貨物等涉及的生物安全法律法規‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。后者以構建人類命運共同體理念為指導,推進生物安全全球共治規則的形成與完善,以利于國際貿易和交流的健康發展;在“一帶一路”參與國間加強合作,建立生物安全防控長效機制。

        關鍵詞:“一帶一路”倡議;生物安全;非洲豬瘟;全球共治

      生物安全學報

        經濟全球化、“一帶一路”倡議給全球帶來經濟與貿易發展機遇的同時,也帶來一定的生物安全風險。由于貨物、運輸工具、郵件、人員及其攜帶物等流動日益頻繁,外來生物物種入侵、物種資源流失、動植物病蟲害和人類疾病的傳播可能性大增。2018年8月3日我國首次報道發生非洲豬瘟,隨后各省相繼發生疫情。非洲豬瘟給我國養豬業帶來巨大威脅,而且我國以豬肉為主要副食品,短期對豬肉市場影響很明顯,中長遠來看,如果非洲豬瘟疫情得不到有效防控,必將嚴重沖擊我國經濟和對外貿易發展,影響百姓日常生活和國家經濟貿易總體運行。2019年初草地貪夜蛾由緬甸侵入我國云南和廣西,后擴展至20多個省市,給我國農業生產造成巨大損失。

        可見,生物安全威脅也會給國家總體安全造成潛在、深遠的危害。我國《國家安全法》提出“國家安全工作應當統籌傳統安全和非傳統安全”。生物安全是生態安全的一個重要領域,屬于非傳統安全的一部分;隨著國際貿易發展,國際社會維護生物安全的要求日益迫切。在防控新型冠狀病毒肺炎疫情的關鍵時期,習近平主席在中央全面深化改革委員會第12次會議上強調,要從保護人民健康、保障國家安全和維護國家長治久安的高度,把生物安全納入國家安全體系,系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設……盡快出臺生物安全法,加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。本文試圖從“一帶一路”倡議下國際合作的角度,以非洲豬瘟為切入點,論述我國在生物安全國際法律制度完善方面的可能路徑。

        經濟貿易論文投稿刊物:生物安全學報自創刊以來,以新觀點、新方法、新材料為主題,堅持"期期精彩、篇篇可讀"的理念。雜志內容詳實、觀點新穎、文章可讀性強、信息量大。因此,該雜志被譽為具有業內影響力的雜志之一。

        一、“一帶一路”倡議下的生物安全及其受到的威脅

        (一)“一帶一路”倡議參與國概況

        隨著我國“一帶一路”倡議和全面開放倡議深入推進,對外人員交往日益頻繁,國際貿易快速發展,開放口岸數量急劇增加,物流途徑頻繁變化,進境貨物和物品種類、來源地和輸入渠道更加廣泛。全球范圍內人類傳染病、食品安全問題、生物入侵以及物種資源流失等事件頻繁發生,各種疫病、病蟲害等來源復雜多變,傳播載體或渠道更為復雜多樣,非法攜帶、郵寄禁止進境動植物的增勢明顯,檢測、處理和防控難度增大,新問題層出不窮,給我國生物安全保障工作帶來嚴峻挑戰。

        2019年4月通過的《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯合公報》指出,中國對開放型經濟和無歧視的全球市場給予肯定并歡迎任何有興趣參與“一帶一路”倡議和合作的國家;在強調有關倡議和合作框架所帶來的機遇中,包括了拉美和加勒比國家共同體、美洲國家組織、太平洋聯盟、太平洋島國論壇等非傳統的陸上或海上絲綢之路的沿線國家。這說明“一帶一路”倡議的推進已經大大突破了原先的地緣概念,變成了一個各國均可參與共建和合作的平臺,與我國開展貿易合作的范圍更廣泛。截至2020年3月,“一帶一路”倡議參與國共有144個,占全球近70%的國家,占聯合國成員74%以上,但其中發達國家不到10%,90%以上是發展中國家和最不發達國家,特別是全球47個最不發達國家中的3/4以上參與了“一帶一路”倡議,而亞洲9個最不發達國家全部在內。此外,這些國家中有28個不是世界貿易組織(WTO)的成員。這些無疑會使諸多國家在生物安全和國際貿易等方面的法律制度、管理水平存在協調統一等問題,進而給我國在與相關國家合作、貿易交往中帶來潛在的生物安全風險。為此,在國際經貿法律層面對這些問題進行探討很有必要。

        (二)生物安全及其可能帶來的影響

        1.生物安全的含義及主要類型

        生物安全是生態安全的一部分。對于后者,人們已形成共識,意指一國生態系統具有支撐國家生存發展且較為完整、不受威脅的狀態及能應對內外重大生態危機的能力;它包括環境安全、氣候安全、資源安全和生物安全等。它是人類生存發展的基本條件。而對生物安全的界定則存在較大差異,主流觀點認為它是指由現代生物技術開發和應用對生態環境和人體健康造成的潛在威脅而對其所采取的一系列有效預防和控制措施,以確保環境和人體健康不受損害。這一理解在《卡塔赫納生物安全議定書》(《生物安全議定書》)中可以找到依據:其目的是協助確保在安全轉移、處理和使用憑借現代生物技術獲得的、可能對生物多樣性的保護和可持續使用產生不利影響的改性活生物體領域內采取充分的保護措施,顧及對人類健康所構成的風險并特別側重越境轉移問題。故這里的“生物安全”主要是與“生物技術”聯系在一起的;诂F實中發生的諸多生物安全事件并借鑒上文的理解,我們認為生物安全的內涵和外延需要重新審視,應突破生物技術的限定,可將其界定為:一國農林牧漁業生產、生態環境和公民身體健康相對處于不受疫病、病蟲害和其他有害生物威脅、國家生物物種資源得到有效保護的狀態以及持續保持安全狀態的能力;诂F有研究對轉基因等生物技術所引起的生物安全問題已有較多成果,本文對此不予討論。

        威脅生物安全的類型很多,根據上文的定義,與貿易相關的生物安全事件主要有以下3類:①(1)動植物疫病及病蟲害事件。它指各種動植物疾病和傳染病及植物病蟲害等給動植物和人類健康、生命安全和生活質量帶來威脅和危害的情形。全球化背景下隨著國際貿易日漸頻繁,人員、貨物流動大大增加,動植物疫情疫病跨境傳播的可能性也就越來越大。典型事件有非洲豬瘟、炭疽病、口蹄疫、瘋牛病和高致病性禽流感等動物疫病和草地貪夜蛾、美國白蛾等植物病蟲害。(2)人類傳染病。它指由各種病原體引起的能在人與人或人與動物之間相互傳播的一類疾病。人類傳染病疫情能造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害,易引發公共衛生安全事件。典型傳染病有鼠疫、霍亂、艾滋病、埃博拉、SARS和新型冠狀病毒肺炎等。(3)食品安全事件。它指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品并對人體健康造成危害的重大事故。典型事件有甲型肝炎病毒、沙門氏菌和旋毛蟲病等引起的食源性疾病及二噁英、三聚氰胺和鹽酸克倫特羅等引起的化學性危害。這些生物安全事件均可能通過貿易、人員和運輸工具往來等途徑傳入、傳出我國,給世界各國的生物安全帶來威脅。

        2.生物安全事件帶來的危害與影響

        (1)既往典型生物安全事件引發的危害:生態與貿易受到威脅

        與貿易相關的生物安全事件將主要導致兩方面后果:一是生態代價,即造成本地物種受到傷害乃至滅絕,對生物多樣性維護和長久利用及人類生存構成嚴重威脅。二是經濟代價,即農林牧漁業生產遭受慘重損失、產生高額防治費和貿易受到嚴重影響等。

        歷史上,由于保護生物安全工作缺失或弱化引起的生物安全事件帶來的慘痛教訓數不勝數。20世紀40年代,美國白蛾傳入歐洲和亞洲,并于20世紀70年代傳入我國,直接危害的森林植物和農作物達300多種。1982年,松材線蟲通過貿易中的貨物木質包裝從日本傳入我國,在南京首次出現后迅速擴散至10多個省份,累計造成3,000多萬株松樹死亡,對社會和生態等造成的間接損失逾千億元?谔阋呙磕杲o全球造成的經濟損失及防治費用達數百億美元。20世紀在美國滅絕的魚類中有68%與物種入侵有關,全球每年因物種入侵所造成的直接經濟損失超過4,000億美元。我國生物物種數量目前位居世界第二,但正以每天有一個生物物種瀕危甚至走向滅絕的速度減少‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

        更為嚴重的是,近20年來生物安全事件持續發生,導致國際貿易受到影響:歐洲國家相繼發生飼料被致癌物二噁英污染的事件,導致畜禽類制品、乳制品中二噁英含量嚴重超標;我國三聚氰胺等食品安全事件造成相關商品貿易嚴重受挫,直接導致我國乳制品在國際市場上無競爭力,出口貿易額極低。非典、禽流感和甲型流感疫情等給我國人民的生活和健康及國際貿易均帶來很大影響。非洲豬瘟及新冠肺炎疫情給我國國際貿易和社會經濟帶來的負面影響十分巨大。

        (2)2019年非洲豬瘟疫情帶來的影響

        首先,非洲豬瘟給我國肉食品供應和養豬業帶來嚴重挑戰。非洲豬瘟在我國暴發一年來已經造成生豬價格上漲幾倍,生豬實際存欄量比常年減少了60%以上。養殖場數量及生豬存欄量持續下降,生豬價格將面臨非常嚴峻的形勢,必將導致肉類進口增加,潛在風險隨之增加。

        其次,非洲豬瘟得不到有效防控將會對經濟、社會帶來巨大負面影響。近年來全球非洲豬瘟疫情防控形勢非常嚴峻,生豬養殖及其相關產業受到嚴重沖擊。豬肉作為我國百姓的主要肉類食品,其供應不足必將帶來豬肉價格大幅上漲,百姓的生活安全和質量受到威脅。我國是一個養豬大國,也是消費大國,養殖和消費數量都是世界第一,生豬養殖及其相關產業每年達2萬億元以上,億萬人民以此為生,養豬業受到影響,與養豬相關的飼料加工及下游豬肉加工等產業必定受到影響。能否有效防控非洲豬瘟疫情,關系到國際貿易和經濟社會穩定,關系到人民對美好生活的需要,是黨和政府以及全國人民面前刻不容緩的重要大事之一。

        二、非洲豬瘟安全事件的發生與我國生物安全法律制度的不足

        引起非洲豬瘟生物安全事件的原因有很多,我們將其分為兩大類:一是自然原因,①一是社會原因。社會原因主要指與人的意志和行為有關的原因,它主要分為兩類。

        (一)生物安全風險防范意識普遍缺失

        20多年來發生的一系列生物安全事件表明,我國在該方面的風險防范意識亟待提高。不僅是普通民眾,就是一些專業人士,甚至相關的職能部門、企業和其他主體,對生物安全缺少必要了解和認識。這方面的風險防范宣傳、普及及意識培養等做得不夠,以致民眾和相關部門缺少必要防范意識,難以做到“防患于未然”,沒有采取系統性防治措施,也導致在基礎研究、人才和技術儲備方面嚴重不足,防控力量薄弱;加上相關企業防控主體責任落實不到位,做不到早發現、早報告、早預防、早處理;不注重既往事件處理的經驗積累和分析等。生物安全事件一旦暴發,缺失及時、有效的應對措施和手段,應急處置經驗不足,帶來不必要的損失,這是必須認識到的事實和汲取的教訓。

        (二)相關進出口貿易方面的法規存在明顯不足

        我國生物安全事件外來輸入較多,這與我國相關法律法規存在滯后性有關,導致在解決生物安全問題時顯得不足。我國生物安全立法主要有《國境衛生檢疫法》《進出境動植物檢疫法》及各自的實施細則或條例、《動物防疫法》《食品安全法》及《農業轉基因生物安全管理條例》等10多部法律法規和400多個部門規章。但總的看來,與國外生物安全立法先進的國家相比,除了缺失保障生物安全的基本法律外,已有的法律法規多是20世紀80年代和90年代制定的,且多數沒有修訂,不能與時俱進,與我國目前面臨的嚴峻生物安全危機不相稱;法律法規不充分,主要靠部門規章來控制可能威脅到生物安全的行為。

        現有法律規定的內容不完善,為生物安全留下隱患。如《進出境動植物檢疫法》的目的是為了防止病蟲害①傳入、傳出國境,保護農、林、牧、漁業生產和人體健康,促進對外經濟貿易的發展。依此可見,其防止的對象只涉及病蟲害,缺乏對轉基因、外來物種和有毒有害物質等實施管理。實際工作中發現進出境飼料等農產品和食品中含有二噁英等物質時,由于執法缺少法律依據,主要靠部門規章來禁止其進出口,而有關規章作為行政執法的依據又缺乏上位法的支持,給執法造成被動局面,危害我國生物安全。其實,WTO框架下的《實施衛生與植物衛生措施協議》(SPS協議)等不少國際規則允許各國采取必要措施防止包括飼料中的添加劑、污染物、毒素或致病有機體等物質進境。此外,在農產品、食品檢驗檢疫方面,現有法律規定較偏重于最終產品(成品)的檢驗檢疫,而對于種養殖、生產加工和運輸等過程缺少規范。其實,與工業品相比,農產品和食品通過抽采樣品來檢測是否合格難以全面代表其安全,更應當關注的是從種養殖到餐桌整個生產過程的監管追溯,而產品檢測更多的是驗證監管的有效性。

        三、涉及生物安全的國際條約及他國可供借鑒的經驗

        (一)相關國際條約

        涉及生物安全的國際條約主要有SPS協議、《生物多樣性公約》及《生物安全議定書》等。

        SPS協議是WTO成員唯一可使用涉及生物安全的非關稅措施的國際準則。與其相對照,我國目前關于維護國家生物安全、保護農林牧漁業生產和人體健康的相關法律規定相對滯后,尚未充分利用SPS協議賦予各成員的權利來保障生物安全;同時也讓其他成員認為我國生物安全措施未達到國際標準找到借口,進而阻止我國相關產品的輸入。它明確各成員可實施為保護人類、動植物的生命或健康所必需的衛生與植物衛生措施;為在盡可能廣泛的基礎上協調以上措施,各成員的措施應依現時國際標準、指南或建議制定,但可高于它們。以上措施含所有相關法律、法令、法規、要求和程序,目的在于保護領土內(1)動、植物的生命或健康免遭蟲害、病害、帶病或致病有機體的傳入、定居或傳播所產生的風險,(2)人或動物的生命或健康免遭食品、飲料或飼料中的添加劑、污染物、毒素或致病有機體所產生的風險,(3)人的生命或健康免遭動植物或動植物產品攜帶的病害或蟲害的傳入、定居或傳播所產生的風險;防止或控制領土內因蟲害的傳入、定居或傳播所產生的其他損害?梢,SPS協議授權成員對任何可能涉及的生物安全因素或現象進行規制,為我國生物安全方面的制度完善提供了國際法基礎。

        《生物多樣性公約》的目的在于維護生物多樣性,保持生態平衡;其涉及生物安全的主要規定體現在“本地保護”這一條中。它允許成員方采取辦法以酌情管制、管理或控制由生物技術改變的活生物體在使用和釋放時可能產生的危險,既可能對環境產生不利影響,從而影響到生物多樣性的保護和持久使用,也要考慮到對人類健康的危險;防止引進、控制或消除那些威脅到生態系統、環境或物種的外來物種。顯然,它規制的主要是由生物技術所可能帶來的風險。

        《生物安全議定書》是合理解決環境與貿易問題之一的生物安全的國際法律框架。其意圖是使各國在最大限度降低生物技術對環境和人類健康可能造成的風險的同時,盡可能從生物技術開發和應用中獲得最大的收益,但側重點在于預防和控制轉基因生物可能產生的不利影響,核心放在“生物技術”且集中于轉基因技術上。

        (二)可供借鑒的他國經驗

        澳大利亞、美國等國的法律可以為我們提供一些借鑒。

        1.澳大利亞

        澳大利亞《生物安全法》(2015)及配套法規的立法方式和現代監管框架值得借鑒。該法共11章645條,對可能危害人類、動植物健康、環境和經濟的有害生物和病害進行了詳細規制,構建了較為完整的澳大利亞生物安全體系,它精簡了管理流程,同時增強生物安全風險管理手段的靈活性。

        其內容覆蓋生物安全基本制度與措施、能力建設、活動管理、監督檢查和法律責任等方面;管理范圍包括可能攜帶疫病人員、貨物、攜帶物、郵寄物、運輸工具及船舶壓艙水沉淀物等管理(幾乎包括除了空氣外的所有進境物),涉及澳大利亞境內有害生物、從事生物安全活動人員、生物安全突發事件的管理等。

        其規范的生物安全活動管理重點包括:防止人類傳染病、動植物疫病傳播,特別是防控重大新發突發傳染病和動植物疫情;保障實驗室生物安全;保障人類遺傳資源和生物資源;防范外來物種入侵和保護生物多樣性;防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅;研究、開發、應用生物技術;防控添加劑、污染物和毒素等危害人類和動植物安全等方面的原則規定。它還規定授權其生物安全的最高官員可以依據特別情勢利用兜底條款便利行事的決斷權,這對有效防止突發新疫病疫情、有毒有害物質侵害及外來物種侵害等緊急情形進行處理提供了法律保障。

        2.美國

        美國沒有統一的生物安全法,其規定主要分散在《植物有害生物法》《植物保護法》《聯邦種子法》《瀕危物種法》《聯邦食品、藥品和化妝品法》《食品安全現代化法》《有毒物質控制法》等法律法規中。美國有關生物安全管理的政府部門分工明確,工作中相互協調和制約的機制比較完善。美國針對生物安全管理的立法相當快速,例如“9·11事件”及“炭疽事件”后,為加強生物恐怖和疾病暴發的應對能力,又相繼出臺了一系列對生化襲擊的法律法規,其中《公共衛生安全和生物恐怖防范應對法》(2002)為指導性法案。該法管理的風險既包括自然發生的傳染病威脅,也包括各種生物恐怖的威脅。

        從防范生物恐怖和應對公共衛生緊急事件的主管部門、具體措施、資金使用等方面都做出詳細規定,特別是加強對危害性生物制劑和毒素的控制。該法要求美國本土和對其出口的外國食品飼料生產、加工、包裝、倉儲等企業需向美國食品藥品監督管理局(FDA)注冊;進口商必須在食品、飼料抵運美國口岸前8小時至5天向FDA發出通報;規定FDA有可靠或資料證明某批貨物有可能對人類或動物健康造成嚴重不利影響或死亡威脅時對其實施行政扣留‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。美國對突發公共衛生事件的應急管理法律制度安排首先是阻止事件蔓延,再著手找出原因,同時強調信息共享交流與跨部門協作,依法對傳染病患者采取隔離和檢疫措施,并及時向社會公眾披露相關防范信息。上述國際條約和兩個國家的立法對我國生物安全法的完善能夠提供有益參考。

        四、防控生物安全事件的具體對策與建議

        我國倡導“一帶一路”及經濟全球化,通過國際貿易使我國融入世界,也讓許多國家的商品進入我國,特別是“一帶一路”倡議下的發展中國家和最不發達國家,它們的產品以農產品及其初級加工品為主,容易帶來生物安全問題。針對未來生物安全威脅,在國際經濟交往、貿易和合作層面提出以下建議。

        (一)完善我國國際貿易進口方面的生物安全法律制度

        1.進一步加強頂層規劃設計,建立健全保障生物安全的機制

        這次非洲豬瘟疫情給我國造成的危害再次證實了保障生物安全的重要性,有必要將生物安全納入國家總體安全戰略中。為此,應進一步加強頂層設計,全面推進生物安全發展戰略規劃,明確保障生物安全的目標、方向和原則,豐富健全生物安全查驗機制、加強進出境檢驗檢疫以及嚴防并治理外來病蟲害入侵和疫情傳入等內容。

        需構建系統完備、科學規范、運行有效的生物安全治理體系;通過戰略規劃的實施,使我們有能力隨時掌握生物安全風險、國際動態和進出口貿易狀況等關鍵信息并及時作出反應。需更加科學、系統、理性地推進生物安全治理制度建設,以切實做到生物安全工作目標同向、工作同步、標準一致,不斷提高工作的有效性、科學性和執法的統一性。有必要制定規范相關部門和地方各級黨政領導干部生物安全責任制的內容,以明確和落實各自的責任。

        此外,我國生物安全管理由多部門不同程度地介入,政出多門,效率不高。為加強管理,應明確一個部門行使統一監督管理權,建立海關(檢驗檢疫)、農業、國土資源、衛生、商務、安全、公安、市場、交通和宣傳等多部門協作,以實行由某一部門統一監督管理與各相關部門分工負責相結合、中央與地方政府監督管理相融合、政府監管與公眾參與相結合的原則,改進生物安全管理機制,統一協調各有關部門和各級政府的生物安全管理工作。同時,加強生物安全監督管理部門的機構建設、隊伍建設和監督管理設施的現代化建設。這些需要中央的頂層設計。

        2.健全和完善我國生物安全的法律制度

        首先,我國應盡快制定《生物安全法》以作為統領我國生物安全方面的基本法,其規定可涵蓋《生物多樣性公約》《生物安全議定書》等所規定的主要權利與義務,以有效應對生物因子及相關因素威脅。成立“國家生物安全委員會”協調有關生物安全管理部門之間的合作機制;引入相關條約的規定,加強對外來病蟲害、疫病等生物安全管理。

        在措施方面,可借鑒澳大利亞做法,健全管理生物安全的權力和現代化管理工具,包括增加違法通報、強制執行和禁令等;允許在突發新型病蟲害等威脅時采取行動應對風險的權利;賦予信息收集權力,支持生物安全系統建設;擴大境內可能存在的疾病或有害生物的管理范圍等。在生物恐怖和疾病暴發應對能力方面,可參考美國做法,增設對生化襲擊的法律規定;對于管理的風險,要包括自然發生的傳染病威脅和各種生物恐怖的威脅;規定防范生物恐怖和應對公共衛生緊急事件的主管部門、具體措施、資金使用等;規定加強對危害性生物制劑和毒素的控制。

        其次,在國際貿易的檢驗檢疫方面,結合現有法律,參照SPS協議,重點完善《進出境動植物檢疫法》。一是擴大進出境動植物檢驗檢疫的內容和范圍。如應檢的病蟲害種類規定還有待完善,可參照澳大利亞的經驗,規定兜底條款,以防漏檢諸如禽類西尼羅病毒等現象;增加監控添加劑、污染物和毒素的規定;增加對入境壓艙水等風險對象的檢疫和管理。二是完善具體檢疫措施和規定。

        除了完善對最終農產品或食品的檢驗檢疫和監管外,應健全加強全過程管理法律制度,包括:工序和生產方法;檢驗、檢查、認證和批準程序;檢疫處理;①統計方法、抽樣程序和風險評估方法及與糧食安全有關的包裝和標簽要求等。健全有關監測、控制、應急響應、風險管理方案批準、緊急事件應對、合規執法及特殊情況處理等內容的規定。三是創設對我國有利而WTO規則沒有禁止的制度。簡化復雜的監管規定和行政操作,允許企業與管理部門簽訂單一安排,以批準的方式管理其生物安全風險,這將取代復雜的和重復性檢疫審批及承諾協議等制度安排。鑒于生物安全還存在許多未知領域,我國有關法律制度非常有必要增設兜底條款,同時為防止濫用權力,設立必要的制約機制。

        3.制定和提升我國有關產品的質量和安全標準

        防止病蟲害和疫情傳入,制定相關產品標準是基礎。我國是發展中國家的定位使得在制定有關標準方面要求不高;隨著國力提升及經濟社會發展,提升和完善我國有關產品標準勢在必行。在完善標準時,尤其要擯棄不能高于發達國家標準的慣性思維,為降低生物安全風險,須使我國疫病防止防治標準符合或高于國際標準,可參照具有較強可操作性和科學性的澳大利亞《生物安全法》的標準。我國為買方市場,有理由制定符合我國人民健康和國家利益的標準,如此可促進進口商或國家有關部門對產品的原產地、生產者或供應商提供幫助,防止進口的產品給我國帶來生物安全問題。

        4.提升公眾生物安全風險防范意識方面的措施

        在經濟全球化下,對外貿易發展迅猛,國際合作司空見慣,人員互動更見頻繁,出國交流、旅游越來越常見,全民提高生物安全風險防范意識顯得越來越重要,讓公眾能充分認識到防范生物安全的必要性、重要性、緊迫性、長期性、艱巨性、復雜性和戰略性,從初期的知法守法到主動協助執法護法(澳大利亞和新西蘭的國民已經達到這層次),從被動接受檢疫到主動參與防范。為此,需通過普法和科普等提升生物安全風險防范意識,不斷提升公眾生物安全認知度,為有效制約有害外來生物和疫病人為跨境傳播創造條件。此外,應結合生物安全事件,及時對公眾和從業者進行宣傳,讓其正確認識生物安全事件將會帶來的風險,以配合防治工作并為今后的預防積累經驗。如這次發生的非洲豬瘟疫情,其危害、治理等需要進行報道和宣傳,以引起社會廣泛重視,讓公眾認識到生物安全事件的嚴重性,提升公眾防范的自覺性和自主性。

        (二)倡導全球共治,結合國際貿易,建立和完善生物安全方面的國際規則

        我國是農產品生產大國,又是最大進口國,有理由、有條件結合國際貿易創建生物安全治理新理念、新思路、新方法,拓展生物安全治理走向現代化的途徑,為提升全球生物安全水平貢獻中國智慧、提供中國方案。

        1.以構建人類命運共同體理念為指導,推進生物安全全球共治規則的形成與完善

        生物安全是全球性問題,需要國際法律規制,我國應在構建人類命運共同體理念指導下,積極主張全球生物安全共治、形成確實可行的國際協議并力圖付諸實施,特別是提升我國主要貿易國的公司、個人等生物安全意識;持續深化與世界各國生物安全領域的合作,進行共商、共治、共建與共享,將潛在的生物風險消滅在萌芽狀態中,從源頭控制疫病疫情跨境傳播風險,控制物種資源流失以及生物物種入侵等合作。積極參加全球生物安全治理事務,主動介入有害外來生物跨境擴散的防控活動,深度參與SPS委員會、聯合國糧農組織(FAO)及世界動物衛生組織(OIE)等項目及活動,竭力研究和應用SPS措施、國際規則等,在國際標準及規則制定中體現出中國意志和方案。設立踐行生物安全“走出去”行動計劃,構建全方位、高效率的合作機制,推動配合外交政策的有效落實,充分發揮生物安全工作在對外開放新格局中的作用,全面提升生物安全全球合作共治能力與水平。廣泛宣傳我國生物安全法律制度,促使我國主要貿易國的公司、自然人等了解我們在該方面的努力;積極參與制訂或修訂周邊國家、地區及區域性組織的生物安全國際規則和標準,友好推廣先進理念,表達各方利益訴求,共同建立公平公正、科學合理的國際生物安全管理規則,促進區域生物安全治理與發展。

        2.通過多邊或雙邊合作協議,加強生物安全風險事件源頭控制

        “一帶一路”倡議參與國絕大多數為發展中國家和最不發達國家,它們的經濟、技術、產品安全標準、風險防控能力及相關制度等與我國相比會存在一定差距。為此,我國與這些國家或地區,尤其是周邊國家和特別落后的國家,加強生物安全領域的合作或提供援助,幫助相關出口國提升生物安全標準以降低威脅。如與產地進行“先行一步”的合作,對產品在生產過程中就進行控制,或協助它們在防疫、養殖、種植等階段給予援助或指導。通過各種雙邊、多邊貿易、投資或安全協議,共同努力提高相關標準和管理防控水平,將風險防范前移,從源頭保障生物安全。

        通過各種協議及合作,大力支持“一帶一路”生物安全工程和制度建設,全方位深化沿線國家生物安全合作,為我國生物安全贏得有利國際環境;幫助參與“一帶一路”倡議的廣大發展中國家和最不發達國家提升檢驗檢疫技術水平,整體上提升它們(特別是周邊國家)的疫病疫情防控能力。推動建立適應“一帶一路”倡議落實的特定國際組織或機制,制定相應的國際規則,促使各方共同努力,進行共商、共治與共建,將潛在的生物風險消滅在萌芽狀態中。嚴格遵守SPS協議(等效原則),與“一帶一路”倡議參與國共同把生物安全——防止疫病傳播做好,進行源頭控制和預防,讓疫病難以傳播。只有涉及進口的農產品和食品充分安全,我國的產品、環境、生態等才會安全,相關疫情才會在花費最小成本的情況下不波及他國。

        3.抓住時機,制定和完善“一帶一路”倡議參與國生物安全通行規則

        當前“一帶一路”參與國中的發展中國家和最不發達國家與我國的農產品貿易數量在不斷提升,我國成為它們的農產品和初級農產品加工品最大的買方市場,但這些產品易帶來生物安全方面的威脅。因擔心產品會被我國依法擋在國門之外,它們均已通過不同途徑表達了希望與我國加強動植物檢疫領域深層次合作的意向。我們要抓住這些時機,做好檢疫準入談判準備,加強與“一帶一路”參與國的檢疫合作,堅持以落實農產品安全責任為抓手,落實《“一帶一路”檢驗檢疫合作重慶聲明》①議定事項,以進一步強化檢疫合作,促進區域經貿發展;特別是為落實WTO下的多邊條約實施義務,形成“一帶一路”倡議參與國在檢驗檢疫方面的通行規則,落實出口方政府的監管責任,通過多種方式和措施向出口方政府監管部門傳導責任,促使其出口企業在生物安全方面履行責任‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。鑒于我國多數情形下為買方市場,可通過對出口國的生物安全管理體系實施評估審查和回顧性審查、督促出口國對國際合作文件落實、暫停生物安全出現問題的國家產品對華出口等手段,強化出口國政府總體責任和有關企業主體責任的有效落實,有效推動構建生物安全責任共擔、利益共享的國際共治體系,制定生物安全通行規則,促進生物安全朝著合作共贏的方向發展。

        五、結語

        非洲豬瘟的發生只是近期給我國帶來很多不利影響的一起典型事件,它只是諸多生物安全事件在食品領域的具體表現,但其帶來的危害十分可怕:豬肉價格快速上漲,進而帶動其他相關食品價格的變動,也對國際貿易帶來一定的負面影響。這說明,一旦生物安全事件暴發,影響十分巨大,而且不是短時期內可以根除或解決的。全球化下隨著商品、人員等在全球的快速流動,為帶有疫病的商品進入我國帶來便利,讓人防不勝防。很長一段時期內,我們在這方面的意識不強,相應的法律制度不完善,也為生物安全事件的發生留下了隱患。為此,本文從我國發生的非洲豬瘟疫情生物安全事件入手,分析其對我國生物安全帶來的危害與影響,分析和借鑒他國在防控上的立法經驗,進而結合國際貿易,探索在全球化下構建人類命運共同體的語境中防止和控制生物安全事件的應對之策。我們認為,導致生物安全事件發生及相關處理不充分的主要原因在于我國生物安全風險防范意識較為薄弱、現有相關法律制度不夠完善等。對此,在國內層面,我們應提高生物安全風險防范意識,制定合理、科學的生物安全法律制度,包括國際貿易方面。在國際層面,倡導生物安全防控全球共治,提出中國方案;在“一帶一路”倡議的相關國家間加強合作,特別是我國周邊國家或地區,建立從源頭開始的有效防控機制;制定和完善“一帶一路”倡議參與國生物安全通行規則,切實做好生物安全防控。

        參考文獻:

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        [6]黃冠勝.中國特色進出境動植物檢驗檢疫[M].北京:中國質檢出版社,2014.

        作者:馬忠法1吳凌梓2

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